2006-05-18 第164回国会 参議院 行政改革に関する特別委員会 第9号
そうしましたら、この寄附行為の目的を見ますと、昔、システムアナリシス、ＰＰＢＳ等の科学的手法を開発してと。これは一九六〇年代にはやった予算の効率化、行財政の効率化の手法らしくて、つまりそれを主としてやるところだからこういう名前を付けて、必ずしもコンピューターシステムとか、そういうこととは関係ないようでございます。
そうしましたら、この寄附行為の目的を見ますと、昔、システムアナリシス、ＰＰＢＳ等の科学的手法を開発してと。これは一九六〇年代にはやった予算の効率化、行財政の効率化の手法らしくて、つまりそれを主としてやるところだからこういう名前を付けて、必ずしもコンピューターシステムとか、そういうこととは関係ないようでございます。
これは多分皆様方も御存じだと思うんですが、かつてＰＰＢＳというものがございまして、それでやろうとしたんですが、結局挫折したという経験がございまして、要するに何が問題なのか。根本的にあるのは、予算の単位と政策評価の単位若しくは独法評価の単位が、評価の単位がイコールではないというところに問題があると、ここのところを財務省を中心にして今研究されていると思います。
実は、大分前にアメリカでＰＰＢＳというシステムが導入されました。ケネディ、ジョンソン大統領という時代でありますけれども、残念ながら短期間で停止になりましたけれども、あの考え方というのは、五カ年程度の実行計画を作成するプログラムをつくって、それを単年度ごとに消化していく、こういう考え方だったと思います。
昔、ＰＰＢＳなどがはやったときには、公共事業の有効需要創出効果、乗数効果というのは二倍とか二・五倍と。公定歩合を一％下げるか、あるいは一千億円程度の追加公共事業を実施するかというふうなことで、比較すらされていたぐらいに景気対策としては非常に意味があった。ところが、最近は有効需要の係数が一・二ぐらいになっちゃって、箱物の方が効果があるんだというふうな議論がなされています。
昔、一千億円公共事業を追加するとどのくらい有効需要創出効果があるか、あるいは公定歩合を一％下げるとどのくらいあるかと比較検討が、ＰＰＢＳが盛んなころなされたことがあります。 私は、小さくなったといっても、しかしかなり地域によって違うんじゃないかと思っているんです。
それから、もう一つあります反論は、かつてＰＰＢＳ、プランニング・プログラミング・バジェッティング・システムというのを七〇年代アメリカあるいは日本でも一部やって失敗したではないか、こういう議論があります。 これも、実は行政当局の中で評価をやってそれを予算に直接リンクさせようというような、いわばかなり無理のあることをやろうとしたので失敗したわけであります。
今まで、例えばＰＰＢＳというふうな言葉が使われたこともございますけれども、将来の便益に対する割引率が何％と決めること自体が大変に主観的な数字になってまいりますので、事前の評価と同時に、事後の評価も同じぐらい大事だということを申し上げたいわけでございます。
次に、上山先生にお尋ねしたいのですけれども、六〇年代半ばに、米国で、ＰＰＢＳという複数プログラムの事前評価を中心とした合理的、効率的な資源配分を目指した予算編成制度が導入されていましたが、それがわずか数年で廃止となったと聞いています。
○上山参考人 ＰＰＢＳというのは、私もＧＡＯの人たちと話をしたときに、失敗したというのを聞きました。それで、経緯を聞きますと、やはり行政がやっていることをすべてきめ細かく全部データベースのように出して、それをある種機械的にやればベストな予算が組めるという幻想が当時はあったのだというふうに聞いております。
随分前ですが、ＰＰＢＳというのがはやったことがあって、結局どこの国でもうまく使えなくて、その後ＰＰＢＳ自体を使うケースはないと言っていいんですが、ＰＰＢＳがなぜ使えなかったかという一つの理由は、行政機構内部で機械的なルールとして使えるような評価システムを求めたからだということであります。 そういうふうに使えるような評価手法というのは存在していないということをまず認識しておく必要がある。
そこで、お聞きしたいことは、一般会計は、年々やはりシーリング、それから総額予算主義、ＰＰＢＳなどで厳しく査定されております。しかし一方、その影響で、一般会計で削られた分が特別会計に回っている、こういう実態が見られるわけであります。 例えば、一般会計からの繰入金は、平成七年度では四十一兆三千億であるのに対し、平成十一年度予算は四十七・五兆円、四年間で約六兆二千億ふえるという実態であります。
先ほど御紹介いたしましたアメリカのＰＰＢＳも、やはりプログラムストラクチャー、目的体系というピラミッド型をした体系をつくりまして、それを使って予算配分なりそれから公共事業の優先順位を決めているわけであります。 ですから、我が国もこの前の基本法で非常に費用効果分析が有効なように書かれておりますので、私は、それを進めていった場合は当然総理が今指摘されたような問題にぶつかると思います。
一九六〇年にケネディ大統領は連邦予算制度に費用便益分析を軸といたしましたＰＰＢＳという新しい予算編成方式の導入を試みております。そして、実際に国防省にそれを入れているわけでありますけれども、このとき議会はこのＰＰＢＳの導入に対しまして批判的な姿勢をとったわけであります。
それでは、現実の制度としての政策評価のあり方はどうかということを見ましたときに、この制度下においては先輩のアメリカなんかの例を見ました場合、七〇年代に導入されたＰＰＢＳという、プランニング・プログラミング・バジェッティング・システムというものだそうですが、これは国防政策には適用できたけれども、福祉や教育、いわゆる数量化に向かないというか困難なものについても進めようと、そうした結果、アメリカの七〇年代
それで昔の話ですが、ＰＰＢＳが大分前ですが出まして、小山先生でしたか、亀谷先生からお話がありましたけれども、それができたときに話を聞きまして、これはいいものだと実は思ったんです。ところが、全然実質的には実らなかったわけですね。 一方、民間でいわゆるＱＣの問題が非常に全体的に何といいますか、企業ではＱＣ、標準化ですね、これはきちんとされている。
今おっしゃったＰＰＢＳなんかも私が若い役所のころに聞きまして、一生懸命勉強もしたしやったんです。今から思いますと、あれはプランとそれに基づくプログラム、プログラムというのは大体三カ年とか五カ年計画ですが、バジェットというのは年次ごとの、これはいいシステムだなと思ってやったんです。結果から見ますと、事後評価というのは日本はほとんどやっていないでしょう。これがいけないんじゃないか。
特にソフトな事業についての政策分析であるとか評価というのはかなり、今から三十年近く前にＰＰＢＳがブームになりかけたときに少しおやりになった程度で、現在そういう政策分析の特別なスタッフを置いている行政庁はほとんどないわけでございます。したがって、金本参考人もお話しになりましたように、各行政庁が第一義的に政策評価をやるためのまずスタッフがいないということがございます。
実は、ＰＰＢＳとかコスト・ベネフィット・アナリシスとか、いろいろ学問の世界では議論されていることがございますが、適用できる、あるいはそれを使って有効に機能するというところは極めて限られているとは思います。
時間がございませんので、費用便益分析についてはそれほど長く触れることができませんが、一つだけ重要なのは、費用便益分析は、随分前、三十年ぐらい前にＰＰＢＳの形で一度導入が検討されたことがあります。
それから、行革につきまして過去の審議会、調査会、臨調や行革審あるいは財政審、こういうようなところでは、スクラップ・アンド・ビルドとかあるいはゼロベースであるとか、サンセットとかあるいはＰＰＢＳとか、いろいろなことが言われてきたわけでございますが、大蔵省、そのあたりのところの経緯を少しお話しいただきたいと思います。
この前身に予算編成の方式で、皆様御存じでしょうけれども、ＰＰＢＳというのがございましたが、このＰＰＢＳの考え方を受け継いで発展してきた手法でございます。このＰＰＢＳの遺産というのが、一つはプログラムを中心として見る、つまり、かなり具体的な政府活動を中心にして政府活動を見ていこうという考え方でございます。
したがいまして、昔、マクナマラの時代にＰＰＢＳということがありましたけれども、まさにこのようにプランニング、プログラミング、バジェッティングという三つのレンズの焦点距離があるかと思います。
例えば、このためには、予算の単年度制の見直しでありますとか、省庁別の予算編成方式の見直しでありますとか、ＰＰＢＳ方式の再検討でありますとか、ゼロベース予算の導入の検討ですとか、さまざまな政治主導での財政運営方式の基本的な見直し、その意味で本格的な財政改革、毎年毎年の数字の問題ではなくて仕組みの問題としての財政改革の必要性が極めて緊急であり、差し迫っていると考えております。
この点に関しましては、かねてから公共投資を含めまして、公共部門の意思決定につきましてシステム化を試みるために、ＰＰＢＳと申しますか、計画策定・プログラム作成予算編成制度というようなそういう研究が幾つかの省庁でなされておりますけれども、これを具体化し、実際に行政運営に適用するという段階には立ち至っていない、まだ基礎的な研究の段階にございまして、行政実務としてこれを取り入れていく上におきましてはなお解決
そういうような経済的選択の手法を、アメリカ連邦政府ではかねがねそういう努力を続けてきて、その具体的な成果がＰＰＢＳというような、これはかつての、何といいますか、ちょっとど忘れしましたが、民主党政権のときに、アメリカ連邦政府の国防予算を効率化しようというようなところで連邦政府が取り入れた手法であります。